肖金成：户籍屏障使中国社会呈现三元结构

【按语】回乡还是留城？这个困扰亿万“城漂”的公共话题背后，是一系列若隐若现的制度屏障。若选择留居大城市，能否拿到这座城市舞台的正式入场券——户口？一纸户籍分隔开的不仅是权益与保障，也是焦灼感与安全感。“城乡二元结构一直没有打破，如今已经呈现三元结构。”在接受中国网专访时，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所原所长、中国社会科学院研究生院博士生导师肖金成如是说。

中国网：据统计，截至2016年底，在城市务工经商的农业转移人口已达2.82亿，而其中很大一部分因为无法落户所在城市，所以不能享受与市民同等的公共服务与社会福利，对此您怎么看？

肖金成：我国的城乡二元结构一直没有打破，如今在某种程度上又呈现出三元结构。农民离开乡村进入城市，因无法解决户籍、改变身份，就形成了与城市、乡村并列的三元；如今国家大力推进的“农民工市民化”，目的就在于使这部分人享受与市民同等的待遇。就农民工而言，我认为转为城市户籍是一个主要途径，对于有意愿的农业转移人口来说，转户籍意味着脱离农村——其实在某种程度上，很多人也回不去了，因为他们已经融入城市，既吃不了农村的苦，也不掌握务农的技术；同时，农村也不再需要他们，2亿多农村人口离开，农业并没有大幅度减产，农田也没有大面积荒芜，有些农产品仍然供大于求，这说明农村已不再需要这么多劳动力，仅靠农业也养活不了这么多人口。但是，解决户籍并非唯一的途径，因为对农民工而言，最切实的是能够享受与市民同等的公共服务，能够解决子女就学、医疗保障、住房等实际问题。

与此同时，也要求先来到城市的人能够包容后来到城市的人——新中国建立初期，我国的城市人口仅为总人口的10%，如今已过50%，40%都是新中国建立以后从农村转移来的，所以归根结底大家都是农民出身，只是时间有先后。有些城市政府把这些新来的农业转移人口视为“负担”，要求建立农民工落户成本分摊机制。如何分摊？西部地区作为劳动力的主要输出地，把本地义务教育培养出来的劳动力输给了东部地区，还要与东部地区平均分摊农业转移人口的成本，这种要求是不合理的。

中国网：其实农业转移人口的市民化过程，并非只有远离家乡、融入大城市一条途径，如果就近有工业园区等就业渠道，农民在户籍所在地就能实现市民化，不仅可以使户籍屏障消弭于无形，而且农民工的福利保障等实际问题也更容易得到解决。对此您怎么看？

肖金成：如果本区域有规模较大的城市，农民工能够在本区域就业，这当然是最优选择；但如果本区域没有足够的就业岗位，“走出去”也并非不是一个好的选择。无论就近就业还是“走出去”，都要由农民自己来选择，我们最好不要替农民做选择。此外，经济发展是有条件的，城市之所以能发展壮大，是因为它具备区位、交通、产业、政治等诸多优势。比如，很多大城市同时也是省会城市，原因就在于它拥有政治优势，如果把省政府迁到某个乡镇，这个乡镇自然就得到了发展机会，但省政府只有一个、而乡镇有很多个，所以不是所有的乡镇都能得到这样的发展机遇；同时，也不是所有乡镇都能吸引到一定数量的产业集聚，获得发展成大城市的产业优势。换个角度看，大城市正是因为有农民工承担了服务业各个岗位的工作，所以第三产业才能蓬勃发展。如果人口不流动，农民工只能选择就近城镇的工作，那么大城市也会失去发展动力。

中国网：关于就近城镇化有一个比较突出的现象，就是“农民上楼”，您认为“农民上楼”与真正的市民化之间的差别是什么呢？

肖金成：有些地方政府认为给农民修了路，让农民住上楼房，就把农民变成市民了，这是不正确的。农民无论住几层楼都是农民，农村无论有多少楼房都是农村，这是由它的功能决定的。从事农业的人就叫农民，不从事农业的人不能叫农民；一个区域居住的都是农民肯定叫农村，居住的都是工人就不能叫农村。农村也有很多人住小别墅，城市也有很多人住平房，所以是否是农民、是否是农村的区分标准并不是房屋和道路的形态，而是产业和功能。

中国网：谈到产业和功能，现在有大量的工商资本进入农村，其实是在悄然改变着农村的产业和功能的，对此您怎么看？

肖金成：资本进入农村是未来的一种必然趋势，因为农业现代化与传统农业的最大区别在于，传统农业单纯靠手工劳动，没有太多技术含量，是自然状态的，它信息化程度不高，主要是自给自足，农产品有剩余才会出售；现代农业是有技术含量的，生产的是商品而不是自给自足的产品，它是为别人生产的，这样它就需要有品牌、有技术、有规模，需要打通信息、销售等渠道，而这些仅靠传统的农民是很难做到的。城市资本及规模较大的农业公司进入农村，第一可以实现农业的规模化，第二可以实现农业的机械化，第三可以实现品牌化或曰公司化。通过培育特色农业、有机农业、生态农业等提高产品的附加值，这就是现代农业或农业现代化。农业现代化首先要求有资本投入，其次要求农村不能有太多人口和劳动力。农业现代化必须建立在农村人口减少的前提下，而剩余出来的劳动力只能进城务工或经商，城市的工业、服务业需要劳动力，这样就弥补了城市劳动力不足的问题。此外，大城市、中等城市、小城市与农村的人口流动是呈递进关系的，比如，中等城市中向往大城市的人可能会向大城市转移，小城市的人会向中等城市转移，农村的人也会向小城市转移，这种转移是存在梯度的。所以现阶段农村人口只出不进是必然的，这是无法扭转的历史趋势，不能把农村人口减少谓之农村衰落。农村人口必然要减少，大、中、小城市人口必然出现梯度转移，因此，以资本下乡促进农业现代化与农民进城实现市民化要相辅相成、同步进行。

中国网：关于农民工市民化，我们已经谈到了城市与农村的两极，而二者的结合点——县城是一个相对特殊的形态，它一方面联系着城市，另一方面连接着农村，那么发展县城是否是一条避开大城市壁垒森严的户籍屏障，从而推进农民工就近市民化的有效途径呢？

肖金成：随着产业的发展，县城会聚集一定数量的人口，但不是所有的县都能发展成规模较大的城市。我们可以算一下，县域平均人口在50万左右，其中包括一定比例的县城人口、一定比例的城镇人口和一定比例的农村人口，我们假设30%左右的人口在农村，平均每几个村庄有一个为其服务的城镇又占去30%左右的人口，10%的人口走出去，这些人口之外的30%左右才是县城的人口，大概为15万，县城人口规模不可能很大，产业聚集也不可能很多，更何况还有一些县以农业为主；县域人口不到50万的县城人口会更少，因此不可能有更多的就业岗位。县城产业发展不充分、没有足够多的工作岗位，农民即使在这里买了房子定居下来，也不一定能找到合适的工作，所以县城规划再大也很难产生实际效果。县城和小城镇是城镇化的载体，可吸纳一部分农民就近实现城镇化，但不是唯一途径更不是主要途径。大中城市应消除农民工市民化壁垒和户籍壁垒，承担起应尽的责任和义务。

中国网：其实“农民工如何市民化”的问题，在某种程度上看，也是农业转移人口的去向问题。农民工来到大城市，需要寻找机会争取附加在户籍之上的公共服务、社会福利等平等权益；而如果能够落脚发展前景较大的县城或中小城市，则有可能占据先机，以较少的力气或较快的速度获得平等权益。您认为，都市圈范围内的县城和中小城市是否是一个不错的选择呢？

肖金成：通过城市群建设使大城市的功能高级化，把一般的产业向周边的中小城市疏解，这些城市就获得了较大的发展机遇，同时也能使城市的结构合理化，促进大、中、小城市和小城镇协调发展。位于城市群和都市圈范围内、距离大城市较近的县城和中小城市，因为具备一定的区位优势，所以有机会成为大城市的卫星城并与大城市形成一定的分工，大城市对它产生辐射作用，它对大城市产生支撑作用，这类城市的产业相对发达，人口也会不断增加，因而能够获得较快的发展，有可能发展成为一个中等规模的城市，这无论对小城市还是对农民工，都是不错的机会。（武凤珠）