部级单位负责人出庭 行政诉讼不再"告官不见官"

解决“民告官”难题的关键所在，还在政府那一头。

这注定是我国行政诉讼史上浓墨重彩一笔。

2017年12月19日，在丹东欣泰电气股份有限公司欺诈发行、虚假披露证券处罚上诉案中，被上诉方中国证监会由主席助理黄炜出庭应诉。该案是首例中央部级单位负责人出庭应诉的行政案件。

行政诉讼法问世17年，不但“民告官”胜诉事例不多，“只见民不见官”的现象也比较普遍。曾有统计，行政机关负责人出庭应诉的案件，仅占全部“民告官”案件总数的一成多。现实中，许多行政机关都以委托律师出庭的形式应诉，律师虽然不乏专业素养，却很难深入了解行政行为的背景信息，以及具体行政流程。

这种状况不利于诉讼双方化解矛盾纠纷。对于“民告官”的原告，虽然依法将“衙门”告上了法庭，开庭的时候，却见不到被告单位的负责人，或者只见到律师、个别普通工作人员，原告很容易产生问题得不到足够重视、个人未得到充分尊重的念头。“不争馒头争口气”，在这样的心态下，本来可以化解的矛盾纠纷变得难以调解。

倘若行政机关负责人出庭，其行为本身就体现了对当事人的尊重、对法庭审判的尊重，将进一步拉近行政机关与人民群众的距离，在一定程度上缓解双方的不均势，彰显诉权平等、程序公正的理念。

解决“民告官”难题的关键所在，还在政府那一头。行政机关主要负责人之所以不愿出庭应诉，有的没有底气，不熟悉规则与程序，不愿冒着出丑的风险在法庭亮相；有的则是放不下身段，不愿意亲自上法庭打官司；有的则认为自己的“衙门”很高，身份特殊，把行政诉讼当成了可有可无的东西。

问题是，官员在行政诉讼中出庭，并不是愿不愿、想不想的个人事务，而是遵守法律、执行法规的硬性任务。2014年修订的《行政诉讼法》第3条明确规定，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”必须注意的是，法律条文中的“应当”用词，非常鲜明地体现了“强制性”的立法态度。

对于该法的第3条，也有人认为应当规定行政机关负责人一概出庭，防止法律被“例外”架空。但是，从法律落地的角度看，让所有行政案件都要行政机关负责人出庭应诉，在目前现状下，既不可能，也无必要。“相应的工作人员”，则提供了一种灵活选择，也能体现行政机关的积极应诉态度。

只不过，颇为遗憾的是，这个“相应”并未得到明确规定。“工作人员”究竟是什么级别，是否承担着与被诉相关的事务，都应得到具体细化。否则，在行政机关负责人不能出庭的情况下，委托他人出庭就很容易成为摆设。

在《行政诉讼法》修订后，最高人民法院发布《关于适用《〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，对行政机关负责人的范围作出界定，规定行政机关的负责人既包括正职负责人，也包括副职负责人。副职负责人往往具体分管某一个执法领域的工作，出庭实际效果并不亚于正职负责人出庭。2016年7月，国务院办公厅发布《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，要求被诉行政机关出庭应诉人员要熟悉法律规定、了解案件事实和证据，配合法院查明案情。

更明确的规定，还在地方探索中。比如，广西壮族自治区出台了《行政机关负责人出庭应诉工作规则》，明确规定“被诉行政机关为县级以上人民政府，政府负责人不能出庭的，应当委托与被诉行政行为直接相关的部门负责人为诉讼代理人出庭应诉”“县级以上人民政府应当确定本级政府行政应诉主管部门，履行行政应诉的组织、协调、指导工作”。

这个地方创新的亮点在于，把“相应工作人员”具体化了，进一步规范和挤压了应诉行政机关的“自由空间”。但是，地方立法的特性决定了其适用范围的有限性。从长远看，还需要从立法上作出明确，以国家法律的强制力量，推动各级行政机关负责人出庭应诉成为常态。

从乡长、县长出庭是“爆炸性新闻”，到市长、厅长出庭变得不再新鲜，再到今天部级单位负责人应诉，出庭官员级别的升高，彰显了建设法治政府、有效制约权力的决心，也传递给公众更强大的法治信心。随着行政诉讼制度的日趋完善，当部长级甚至更高级别官员出庭应诉都成为寻常事，当“告官不见官”被扫进历史的垃圾篓，全面依法治国的面貌也将焕然一新。