试水“旅游警察”，各地效果不一

　　今年春节期间，消费者杨先生通过12301旅游服务热线投诉举报，三亚春园海鲜广场一海鲜摊主存在缺斤少两行为。三亚旅游、工商、旅游警察、物价等部门接到投诉后，联合赶往现场进行调查取证。最终，涉事海鲜摊位摊主被三亚市工商局吊销其营业执照。

　　旅游警察在这次事件处理过程中充当了重要角色。旅游警察是三亚市综合协调处理旅游纠纷的机构，但这并不是海南的首创。事实上，世界上有不少旅游业发达的国家都设有“旅游警察”，从游客物品遗失到遇上敲诈勒索，凡是与旅游相关的事情，“旅游警察”都会介入解决。

　　2014年11月，国家旅游局局长李金早会见海南省委常委、三亚市委书记张琦时，首次在国内提出“旅游警察”概念。2015年10月10日，三亚成立了我国首支旅游警察队伍。此后，桂林、丽江、大理、西双版纳、厦门、秦皇岛、张家界等热门景区也都设立了旅游警察。目前全国已有13个省（区、市）成立了旅游警察队伍。

　　背景

　　旅游纠纷执法难，旅游警察应运而生

　　2013年10月1日，正式实施的旅游法被寄予厚望，旅游法对强制消费等旅游乱象有着明确的规定，可是在实际操作中，仍然存在取证难、界定难、执法难等问题。尤其是在执法时，《旅游法》中的“有关主管部门”、“相关部门”，常常成了“无关部门”。

　　旅游涉及多行业、多领域、多群体，旅游纠纷涉及的民事行为，大多超出各传统部门的职责权限。旅游局并没有执法权，很多纠纷需要由有执法权的工商、公安、交通等部门来解决。但是，这些部门往往并不了解旅游行业，一些相关案件也达不到处理标准，或者部分案件需要两个以上部门协调才能解决，因而在旅游执法过程中，经常会出现执法主体缺失的问题。

　　“青岛大虾”、“哈尔滨天价鱼”等旅游事件，都反映出了旅游、工商、物价等多头管理的体制现状。中国旅游研究院院长戴斌认为：“旅行中出现的问题，不能指望旅游部门一家来管，相关部门应各司其职、形成合力。”

　　分割式的旅游行政执法手段，已经很难适应旅游市场的需求。国家旅游局局长李金早也曾表示，中国旅游正从“景点旅游”转变到“全域旅游”，要建立适应其特点的旅游治理机制。随着自助游、休闲游日益增多，非景点游占整体旅游将近80%，游客的体验感更多来自综合环境。旅游管理体制改革要从过去部门单一管理，过渡到现在的综合管理体制，要建立适应“全域旅游”时代特点的现代旅游治理机制。

　　于是，适应旅游发展变化，解决多头管理、执法主体缺失等问题的旅游警察，这种具有旅游专业性的公安服务就应运而生。

　　职责

　　专门处理各类旅游案件

　　据了解，旅游警察与其他警察所负责的工作有所不同——旅游警察更像是一个专门处理旅游相关案件的专案组。以三亚为例旅游警察主要承担维护区域旅游市场的秩序和治安环境；联合旅游、工商、交通等职能部门，开展旅游联合执法，严厉打击破坏旅游市场秩序的强买强卖、销售假冒产品等违法犯罪案件；接受游客的报警、求助等等。为了突出打击重点，旅游警察还将查处“黑导游”、“非法揽客”、倒卖景区门票等侵害旅游者合法权益的高发案件作为工作重点。

　　可以说，从问路到投诉，只要是游客遇上的问题，就是旅游警察需要面对和解决的。

　　今年2月底，三亚旅游警察经过长期的暗访和巡查，查获了多次组织游客在三亚角海域的珊瑚礁国家级自然保护区内，从事非法潜水的嫌疑人。旅游警察对违法行为人，处以行政拘留10日的处罚，并依法查扣了一批潜水设备。今年3·15期间，北京旅游警察联合多部门对旅游车辆、旅游团队、导游服务等进行检查，还对水关长城、八达岭长城、奥林匹克公园等重点景区进行联合执法检查等。

　　中国旅行社协会法律工作委员会副主任李川表示，从目前国内旅游警察的设立情况来看，它并不是一个独立的警种，隶属公安机关。与民航的空中警察有所不同，旅游警察只是公安机关针对旅游市场的需求，有针对性地配备警力，所设置的专门的处队或处室，为旅游行业保驾护航。

　　成效

　　三亚旅游投诉同比下降了50%以上

　　旅游警察在工作中采取多部门联勤联动、联合执法机制，实现行政执法、治安处罚和刑事执法的无缝对接。这样不仅可以节省行政成本，还可以提高执法效能。

　　此外，三亚旅游警察支队还采取了首问责任制，任何涉旅报警投诉，旅游警察率先接警，不得“踢皮球”。如属于其他职能部门管辖，旅游警察需及时协调处理，形成工作合力。北京市法学会旅游法研究会副秘书长李广认为，拥有执法权的旅游警察，对国内旅游市场秩序能够起到稳固、协调统筹的作用。

　　在很多地方，旅游警察的作用显而易见。三亚旅游警察支队成立一年后，办理了涉旅刑事案件3宗，刑事拘留10人，办理治安案件223起，行政拘留252人。海南省公安厅党委委员、三亚市副市长陈晓昆曾在今年举办的“内地与港澳全域旅游暨旅游警察交流座谈会”上表示，“三亚成立旅游警察以后，旅游投诉同比下降了50%以上，旅游市场秩序明显好转。”张家界在2016年挂牌成立旅游警察支队以后，共查处涉游案件76起，处理涉游救助468起，救助游客829人次。

　　但是，在丽江，旅游乱象并没有随着旅游警察的设立而得到有效的治理。

　　李广认为，出现三亚和丽江这两种对立现象的原因并不在于旅游警察。旅游警察能否发挥作用，还是要看当地政府到底是否重视旅游警察的发展。他指出，三亚旅游警察之所以能成为全国旅游警察的表率，与三亚市政府的重视分不开。三亚市副市长兼任公安局局长，并分管旅游工作，所以在三亚，旅游方面的工作协调起来较为便捷，工作力度大，办案效率较高。相反，如果仅仅挂个旅游警察的牌子，却换汤不换药，旅游警察就会形同虚设。

　　因此还有专家和学者建议，应当明确旅游警察的权责，尽快推动立法授权，在多部门合作中将权力和职责法定化，提高执法效率。（王真真）