浅谈如何加强法院内部监督

            浅谈如何加强法院内部监督

                 司作者：古力皮亚木·吐尔迪

    法体制改革以后，法院工作也将会有一个自己的“新常态”，会面临一系列新情况新问题。这种情况下是否会必然增加法院和法官工作的廉政风险需要科学理性地看待。尽管目前改革方案还未见分晓，但改革的“顶层设计”已经出台——让审理者裁判，让裁判者负责，办案责任终身制。应该说，改革后，审判权的配置和运行更为科学合理，更符合司法规律，法官的权利与义务更为契合一致，办案责任更为明晰严格，责任追究更为严厉管用。如此关键、管用的设计，必将大大提升办案的质量和效率，最大限度地减少冤假错案，从机制制度方面为隔离司法的“不公”和“不廉”筑起了一道天然的屏障。另一方面，从多年来我们法院系统廉政建设和反腐败工作正、反两方面的经验教训来看，无论是法院内部任命的廉政监察员，还是对外聘请的廉政监督员，职能定位、权限责任还不十分明晰，作用发挥还不十分到位。所以，不能简单地把改革后给主审法官的“放权”跟法官的廉政风险增加看成“正比关系”。在我们看来，这次改革的顶层设计，一个很重要的特征就是 “放权”与“严责” 同时布局，齐头并举，以机制制度保障裁判公正、司法廉洁的指导思想非常明确。监督破坏司法公正和效率的行为发生在司法活动中，法院内部监督机制应成为发挥监督作用的第一道屏障。首先，应建立法院内部监督机构。新修订的法官法第十六章第四十八条规定人民法院设法官考评委员会，其职责是指导对法官的培训、考核、评议工作。因此，法官考评委员会可视为法定的内部监督机构。但法官法只规定法官考评委员会的组成人员为五至九人，对成员资格尚未规定。为避免本院内部监督容易有重情面、走过场之嫌，考评委员会最好吸收上一级法院有关人员和院外人士如人大代表等参加。其次，设立受理流程。法官违法行为受理的渠道一般是接受举报和通过上诉审或再审程序发现。接到举报或上诉、再审审理中发现问题后，如何向法官考评委员会反映，法官考评委员会通过怎样的程序、在多长时间内处理等，都应有明确规定。
    司法公正与效率是人民法院审判工作的生命线，是党对法院工作的根本要求，也是人民群众的迫切希望。只有正确地行使审判权，把权利运行于有效的监督制约结合起来，法院才能运用手中的审判权，践行科学发展观和中共十八大精神。监督是确保司法公正、提高审判效率的根本。

    一、法院内部监督制约机制存在的问题

    最近几年来，各级法院经过不懈努力，已初步建立了内部监督制约机制，促进了各项审判的不断发展，推动了法院队伍建设的不断前进。但也存在一些问题和不足，笔者试通过以下几点来讨论。
     （一）少数干警对内部监督机制建设认识不够。
个别领导认为抓内部监督制约机制建设束缚办案手脚，工作绩效不如抓审判义务明显，因而积极性不高；有的认为强化了内部监督制约，会让干警畏首畏尾，因而存在思想顾虑，不敢真抓实干；有的干警接受监督观念淡薄，素质较差、事业感及责任心不强；有的干警认为办案任务重，应该少一些约束，多一些松绑；有的干警认为职级和福利待遇，应该得到的是多关心，而不是多监督。
     （二）部分内部监督制约规定和办法不适应工作需要。
基层法院立案制度不适应工作需要，当事人交来的诉讼材料立案与否，最后要分管院长审批，如领导出差，导致迟迟没有结果，老百姓深感立案难：有的制度照抄照搬，不切合实际，缺乏针对性和操作性；有的制度与制度之间不注意协调配套，导致难以执行。
      （三）内部监督制约规定和办法执行力度不够。
   就法院内部监督制约总体而言，制度落实是主要问题。错案责任追究制，有的执行效果已不够明显；“失去监督的权力，必然导致腐败”。上级法院对下级法院执行工作和执行行为监督不够；有的裁判文书说理不够，质量不高；有的法院订立制度和执行制度明显失衡，重制定，轻执行，执行制度不够逗硬；有的法院依法邀请检察长列席审判委员会没有落到实处。
     （四）配套措施和保障条件存在缺陷。
相关配套措施和保障条件不足，制约法院内部监督制约的建立、健全和完善，难以发挥作用。审判差错责任追究、违法违纪审判行为处理、不合格审判人员的调离等，需要对相应的人员作出调整和处理，但现行人事管理体制与此并不配套。
   

     二、人民法院监督员制度建立的必要性

　　（一）人民法院监督员制度是人民主权原则的内在要求。我国《宪法》第二条明确规定：中华人民共和国的一切权利属于人民。这项宪法原则的确立，为人民监督制度的建立提供了坚实的法律基础，亦是对建立人民监督员制度提出了普遍性要求。我国实行人民民主专政原则，人民才是国家的主人。人民监督员归根结底是以人民为核心，从司法机关权力运行的各个方面行使权利。
　　这项制度的渊源可追溯到中华人民共和国建国时起，当时，毛泽东同志就提出：“只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”这样才能跳出历史兴衰存亡的周期率。邓小平同志在1990年明确提出：“要有群众监督制度”。这些都是在人民主权原则的基础下产生的实践要求，而正是这些理论的形成为人民监督员制度的建立提供了方向和理念。可以说，人民主权原则内在的要求人民行使权利，要求人民监督权力，而人民监督员制度正是依靠着人民主权原则的强大后盾在行使国家权利，运用着人民主权原则的坚实臂膀在监督司法权力，这便是人民主权原则的忠实体现。 
　　（二）人民法院监督员制度是抑制公共权力异化的必要途径。
　　人民法院作为国家审判机关，在法治社会的建设过程中和国家的司法权力运行中可以说具有举足轻重的作用。审判权能的运用不当或者不公，极有可能引发社会矛盾、影响社会的公平正义，更有甚者会动摇国家法制基础。不可否认，审判权是作为公共权力的重要组成部分之一，其一切的运行过程都应当受到法律的制约与监督，但在实际的审判过程中，每一个案件产生的社会关系都可能纷繁复杂，可能有上层领导的“要求”、亲戚朋友的“请求”、同学同事的“恳求”、或者是请客吃饭的“拜托”、又或者是金钱的“诱惑”，权力的“吸引”……种种影响审判权能公正行使的因素层出不穷。而有的则是法院内部机制建立不全，相关廉政制度未落实到位。根据《最高人民法院关于全国法院贯彻执行相关廉政制度情况的通报》，截至2012年底，全国有24.59%的法院实行了过问案件全程留痕制度，一些法院违规过问案件、违规批转材料等现象仍未得到有效遏制；全国法院共有13730名兼职廉政监察员不是由部门副职兼任，甚至有的法院指定内勤兼任；全国尚有449个法院未建立任职回避申报工作机制。 
　　正是这种权力异化的可能性，更加彰显人民监督员制度的不可或缺。要防止权力的滥用，就必须对行使中的权力进行有效的约束和制约，这是权力得以现实存在的基本方式。 从这点来看，人民监督员脱离了案件本身的相关因素，其作为一种客观的外部监督制度，可以创造出一个公平的法治环境，这是其他监督机制无法具备的。其人员组成脱离于法院本身而存在，不会受到来自法院内部的影响，但同时又与法院时时相连，无处不在地监督着审判权的行使轨道。 
　　（三）人民监督员制度是提高司法审判认同，提升司法公信力有效手段。
　　当前，我国正处在法治建设的进程中，各项司法工作都有一定的困境，也在积极寻求着出路。“刘涌案”的二审改判，“杨佳案”的反常民意，似乎在警示着司法审判和大众情感认同的渐行渐远。如何去寻求普遍民众的认同，培育大众的法律信仰，必然成为能动司法的需求所在。 
　　在我国，能动司法的最核心标志就是社会大众对司法审判的基本认同。只有人民群众敢于信任并愿意信任司法审判的公正性，对司法权运行及运行结果具有心理认同感，他们才能普遍地服从和尊重司法的权威，在社会范围内树立起法律至上的理念，真正实现从人治到法治的转变。 因此，我们应该从司法体制的正当性入手，寻找司法与民意的平衡点。为人民司法，受人民监督，通过人民监督员作为媒介，群众与法院之间多了一重沟通渠道，当人民群众参与到对审判权的监督体制中，他们才能切身体会到审判权的运行过程，了解审判权的行使流程，在参与的同时对审判工作进行监督、评议，使得审判公开的透明度更高，社会公信的程度也就更高。当人民群众置身于审判活动时，认同感会逐步增加，有利于解除司法隔阂，提高司法权威和增强司法公信力。 
　　其实，人民法院的监督员制度“年纪”尚青，还处于“摇篮”状态，这个似乎还在襁褓中的婴儿需要太多的养分供给，不仅需要法院这个家庭的培育，更需要社会大众的支撑。法治之路任重而道远，民心向背决定着命运之路，我们唯有借助并依靠人民的力量，才能让法治之路平坦宽阔。

    三、进一步健全和完善法院内部监督制约机制的建议

    完善法院内部监督制约机制是实现司法公正、高效、廉洁的一项基础性、长期性的工作。要紧紧围绕“公正与效率”这个主题，以人民群众最关心、最直接、最现实的问题为切入点，采取有力措施，积极探索符合中国特色社会主义司法体制的内部监督制约机制。
    （一）端正思想，更新观念
　　思想是行动的指南。面对新形势下纪检、监察工作的新挑战、新要求，我们首先要从思想观念上更新。对全体干警要严格要求、严格教育、严格管理、严格监督。针对基层法院情况，贴近工作实际抓苗头、抓源头、抓重点、抓要害。从领导到纪检、监察工作人员都必须正确认识纪检、监察工作的重要性和必要性，即加强纪检监察工作是促进司法公正高效的需要，是加强队伍建设的需要，是以制度管理法院的需要。同时要转变干警头脑中纪检、监察工作是整人的错误思想。纪检、监察工作的目的是规范法官的行为，维护审判纪律的严肃性，防止法官不良行为的发生，是对干警的关心爱护。其次要转变对纪检、监察工作与审判工作格格不入的思想。要认识到纪检监察工作对法官行为的监督，并不涉及具体案件处理，也不会造成不良影响。相反由于加强对法官行为的监督，法官能够注意自己行为，规范其举止，是有利于司法公正和效率的。
     （二）认真抓好各项审判监督制度的落实。
要在继续完善内部有关制度的同时，加大落实的工作力度，要把层层抓落实、层层解决问题作为今后一个时期加强和完善内部监督制约机制工作重中之重来抓。在落实立案、审判、执行、审监等各个环节监督工作的同时，对发回重审、撤销改判、超审限、当事人反映强烈及检察院抗诉、人大等机关督办交办等案件，要强化院、庭多层面的重点评查工作，将剖析案件和总结经验教训的工作制度化、经常化。要强化审判委员会的监督工作，在讨论案件时，不仅要研究是否纠正审判工作中存在的问题，还要分析出现错误的原因，研究落实改进工作、防范类似错误重复发生的措施，不断完善符合审判规律和特点的内部监督制约机制。充分发挥法院内部监督制约机制应有的作用。制度制定，重在执行，要把制度执行放在重要的位置抓紧抓好。要加强制度执行的监督检查，重点加强对审判、执行、裁判文书等有关制度的监督检查，提高制度的执行力。四是要增强依法邀请检察长列席审判委员会会议的意识，建立检察长列席审判委员会会议制度。
    （三）健全完善制度，改变工作方法。
　　1、完善和健全内部纪检、监察机制。基层法院现有监督规范不完善，必须对现有纪检、监察制度进行梳理、规范和完善，逐步使纪检、监察进入制度管理、规范运行、适时调控、定期检查的良性工作状态。对纪检、监察队伍加强建设，科学地设置内部机构和配备、增加人员，进行专业培训，提高业务素质。
　　2、加强对审判行为的纪律监督。各审判业务部门和审判人员在审判活动中的行为受审判监督的多，而受到严格纪律制约的少，致使少数审判人员滥用职权，以案谋私，办关系案、人情案和金钱案，徇私枉法，损害法院形象，走上违法违纪的道路。纪检监察部门要重点监督审判人员在从事审判活动中所实施的行为是否严格依法，秉公执法，是否廉洁执法守法，是否存在吃拿卡要，以权谋私，徇私舞弊，贪赃卖法，是否有欺压群众、侵犯当事人合法权益的行为。严格以国家法律、法规、法院纪律为依据，震慑个别越轨者，促进办案人员正确执行国家法律和法院纪律，模范遵守党章，防止和减少违法违纪的发生，树立人民法院公正、高效、文明、廉洁的良好形象。
　　3、加大对违法违纪行为的查处力度。法院纪检监察部门应对出现的违法违纪问题毫不手软、持之以恒地严肃查处，坚决彻底地清除法院队伍中的害群之马。有的案件，由于是同级纪检、监察室查处，被查处人满不在乎，设置关系网，阻力很大，顾虑和压力迫使办案人员失之于软，失之于宽。监督者和被监督者同在一单位，监督人员面对的是在同一院里工作的同志，低头不见抬头见，就存在着如何客观、公正评价和追究的问题。更何况查出问题后，惩罚同志、殃及领导、累倒自己，倒不如大事化小、小事化了，来个内部消化。这种思想应及时杜绝，对于违纪违法行为，要严格按照有关规定，发现一起，查处一起；发现一人，处理一人，绝不姑息迁就。不能寄希望于问题不暴露，而是要做到防患于未然，发现问题要及时采取措施，亡羊补牢，犹未为晚。同时，要坚决支持保护审判活动中的合法行为，对秉公执法、清正廉洁的法官要予以保护，对那些诬告法官、打击报复办案人员的要依法进行处理。
　　4、加大对干警的廉政教育力度和日常管理。要通过多种形式，充分发挥政治学习的有利时机，把运用先进典型进行示范引导与运用反面案例进行警示教育结合起来，把依靠各级组织进行灌输教育与引导广大党员干部进行自我教育结合起来，增强教育效果。还要加强对干警工作圈、生活圈、社交圈、娱乐圈的管理，经常教育干警珍惜工作岗位、珍惜手中权力、珍惜个人前程、珍惜家庭幸福。

    （五）协调配合，处理好纪检监察工作几个方面的关系。

　　1、正确处理法院纪检监察部门与法院党组、当地纪委的关系。法院纪检组、监察室在法院党组和当地纪委的双重领导下工作，法院纪检组、监察室应当经常地向院党组和当地纪委积极反映情况，请示汇报工作，处理重要或者复杂案件时，在向院党组报告的同时，应及时报告当地纪委，以取得院党组和当地纪委的领导和支持。
　　2、正确处理审判工作与纪检监察工作的关系。审判工作是人民法院的基本工作，也是法院各项工作的重心。做好审判工作离不开纪律的保障。实践证明，如果在抓审判工作的同时，忽视了纪律教育，审判工作就容易出问题。因此，我们在大力抓好审判业务工作的同时，一定要加强纪检监察工作，花大力气抓好队伍的纪律作风建设，要用严明的纪律、良好的作风保障，促进审判工作的正常开展。
　　3、正确处理教育查处与爱护干警的关系。纪检监察工作的性质决定要对违法违纪干警进行教育查处，教育查处工作是一项得罪人的工作，一些干警对纪检监察工作认识不到位，认为是“自己人在整自己人”，有意与自己过不去。法院干警应当树立正确的思想，认识到纪检监察部门的教育处理是对干警的关心爱护。纪检监察干部要切实履行职责，大胆管理，严格要求，经常对干警思想上的偏差进行纠正，对行为上的失范进行批评，未雨绸缪，防范未然，确保单位不出问题，确保干警不出问题。
　　4、正确处理法院纪检监察部门与法院其他部门的关系。法院纪检监察部门与法院其他部门的教育工作广泛交叉和重叠，有着十分密切的协作关系。法院监察部门要协助、会同法院党组和政工部门经常对党员干部进行党的路线、方针、政策和党性、党风、党纪教育，使党员干部在政治上、思想上同党中央保持一致。纪检监察部门要配合法院审判业务部门，结合法院审判执行工作，以党的基本路线教育为主线，以各项主题教育活动为载体，紧紧围绕司法为民，廉洁奉公，秉公执法等内容进行教育，促使法院党员干部在审判执行活动中遵纪守法、廉洁高效。
    （六）改进监督方式，增强监督实效
法院要创新监督方式，改进监督方法，不断增强监督实效。健全完善法院内部监督制约机制，需要处理好各方面的关系，整合各种监督资源，形成监督合力，实现优势互补。就法院内部来讲，需要审判管理、审判监督、审级监督、纪检监察等多方面有机结合，需要协调审判业务庭、审判管理部门、政工部门、纪检监察部门等多个部门的相互关系，构建分工明确、彼此协作、互相支持的良性机制。就外部来看，法院内部监督制约需要与外部监督协调进行。
    一是将实体监督与程序监督，事前监督、事中监督与事后监督，纪律监督与审判监督，业内监督与业外监督更好结合。二是突出监督重点，注重点面结合，推动全局发展。大力加强审判公开，促进司法更加透明；着重抓好案件质量评查，全面落实审判责任；坚决查处违法违纪，全力确保司法清廉；突出抓好队伍管理，实现管人管事有机结合。三是加强与政府及有关部门的协调配合，争取多方支持，改善办公办案条件，为法院建立内部监督制约机制营造良好的司法环境。四是大力加强司法改革，加强与人事管理部门的沟通协调，为强化内部监督制约机制创造条件。五是进一步规范监督程序、监督主体和监督行为，使内部监督制约机制更加完善。
     

    四、结语

建立和完善内部监督制约机制是对法院进行有效的整合以实现“公正与效率”工作主题的本质要求，也是一项长期性、艰巨性的重要任务。法院将以开展大讨论、大学习活动、高举旗帜，解放思想，与时俱进，真抓实干，进一步增强司法能力、践行司法公正、提高审判效率、规范司法行为，健全长效机制，使全院干警始终保持振奋的精神和良好的作风，履行好党和人民赋予的神圣职责，全力做好法院各项工作，努力开创法院工作新局面。

     (单位： 阿克苏地区中级人民法院监察处)