明年7月起全国统一实施预算指标核算管理

来源：法治日报

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　　财政部近日发布《预算指标核算管理办法（试行）》要求自2023年1月1日起，在浙江、云南、河北、河南、陕西、海南、湖北、黑龙江全面推广实施预算指标核算管理，自2023年7月1日起在全国范围内统一实施。

　　□ 本报记者 万静

　　为贯彻落实《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》文件，根据《中华人民共和国预算法》及其实施条例等有关规定，财政部近日发布《预算指标核算管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》），要求自2023年1月1日起，浙江、云南、河北、河南、陕西、海南、湖北、黑龙江全面推广实施预算指标核算管理，自2023年7月1日起在全国范围内统一实施。各地应按照预算管理一体化建设整体部署，积极推广落实改革工作。

　　实时反映预算指标状态

　　财政是国家治理之基，预算是财政管理之柱。党的十八大以来，预算制度改革作为现代财政制度建设的重要内容率先启动，我国相关部门密集推出了一系列重大改革举措，基本确立了现代预算制度的主体框架。

　　2019年财政部开始部署在全国推进预算管理一体化建设，以系统化思维整合预算管理全流程，积极构建现代信息技术条件下“制度+技术”的管理机制。在此背景下，预算指标核算管理这一管理理念被提出。

　　而此次《管理办法》明确提出，预算指标核算是指政府财政部门采用复式记账法，对预算指标管理业务或事项进行核算，通过对预算指标的批复、分解、下达、生成、调整、调剂、执行和结转结余等全生命周期过程记录，实时反映预算指标的来源、增减及状态，实现预算指标管理全流程“顺向可控，逆向可溯”。其中核算范围包含一般公共预算资金、政府性基金预算资金、国有资本经营预算资金、财政专户管理资金等。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授指出，预算指标核算管理是对传统预算管理理念和运行机制进行重大变革的一种尝试，是由过去的“单向直线型”变为“双向循环型”。它在不改变现行管理方式和职责分工的前提下，采用会计复式记账法对预算指标全生命周期过程进行记录，实时反映预算指标的增减、来源和状态，对预算管理各层级、各环节形成有效衔接、控制和报告，可有效强化预算刚性约束，支出预算和收入预算遵循“同增同减”原则，确保全面完整反映收支预算，真正做到预算管理源头数据无缝衔接和有效控制。

　　2021年3月初印发的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出，要坚持预算法定增强法治观念，强化纪律意识，严肃财经纪律，注重强化约束，着力提升制度执行力，维护法律的权威性和制度的刚性约束力。

　　《管理办法》也对此予以明确规定，“各级政府财政部门应当对有关法律、法规允许进行的经济活动，按照本办法的规定设置和使用核算科目，不得以本办法规定的科目及使用说明作为进行有关经济活动的依据。”

　　预算变动须按规范核算

　　2018年9月，中共中央、国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），同样具有标志性意义。《意见》对全面实施预算绩效管理作出部署，要求构建全方位预算绩效管理格局，建立全过程预算绩效管理链条，完善全覆盖预算绩效管理体系，健全预算绩效管理制度，硬化预算绩效管理约束。

　　《管理办法》也重点加强预算绩效管理工作，提出预算指标核算应当以年度财政总支出规模控制支出指标的生成和使用，从而实现预算严格控制指标，年度财政总支出规模控制分部门的财政支出预算。同时按照“先有预算、再有指标、后有支出”的原则，“支出预算余额控制支出指标、支出指标余额控制资金支付”的控制机制，严禁无预算或超预算支出。预算变动必须按照业务规范进行核算，确保预算的严肃性。

　　2021年7月，云南省被确定为全国首批预算指标核算管理试点省份之一，在一年多时间里全面梳理细化分解127个业务场景，积极搭建以全过程记录、全方位控制、全覆盖报告为核心的预算指标核算管理“三大体系”，通过预算指标核算管理共产生记账凭证1892万条、凭证分录3922万条、辅助核算明细3922万条，充分验证了预算指标核算管理实施方案和记账规则的科学性、有效性和可复制性，初步实现了改革试点目标。

　　安徽省黄山市近年来开展部门整体和项目支出全面绩效自评，实行绩效目标实现程度和预算执行进度“双监控”，建立市级分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系。当地财政部门会同审计部门开展预算绩效管理联合抽查和重点绩效评价，建立“财审”协同推进预算绩效管理的联动机制，持续扩大公开深度和广度。

　　升级现有预算管理手段

　　全面推进预算绩效管理，“花钱要问效、无效要问责”。

　　2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出预算管理制度改革的目标是实施全面规范、公开透明的预算制度。

　　2018年9月，中共中央、国务院印发的《意见》提出，力争用3年至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，大力推动绩效结果应用，压减低效无效资金。

　　今年7月21日，102个中央部门集中公开部门决算。中央部门在上一年中如何落实过紧日子要求、重要项目取得什么效果、政府采购的钱都投到哪里……这些社会高度关注的问题，在各中央部门的决算中都能找到答案。

　　施正文认为，《管理办法》的出台非常必要和及时。当前和今后一个时期，财政处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出，加之预算管理中存在统筹力度不足、政府过紧日子意识尚未牢固树立、预算约束不够有力、资源配置使用效率有待提高、预算公开范围和内容仍需拓展等问题，影响了财政资源统筹和可持续性。而《管理办法》强调预算指标核算管理要遵循“全面反映收支预算、严格管控预算执行、有效衔接预算决算”原则，坚持“先有预算、再有指标、后有支出”的控制机制，将政府预算、部门预算、单位预算衔接起来，实现全口径财政收支总额控制，并通过将核算科目与核算控制要素进行细分对应，按不同颗粒度进行关联，将记账规则和控制规则嵌入预算管理业务各环节，形成预算管理一体化系统底层控制机制的重要组成部分，从而进一步提高预算管理一体化系统数据的准确性和资金支付的安全性。

　　中央财经大学研究生院副院长、教授肖鹏也认为，当前我国预算管理制度改革进入深水区、攻坚期，各级预算管理基础工作中仍然存在许多薄弱环节，预算管理的规范性还不够，财政部门对预算运行信息的掌握也不充分，履职尽责的能力和水平有待提升。为此，财政部门必须对现有的预算管理手段和信息化水平进行全面彻底的升级，提升对数据的管理能力。