完善公职律师制度助力全面依法治国

◆ 履职范围扩至参与法律法规起草论证

◆ 搭平台创条件促进公职律师发挥作用

◆ 业务范围相对有限队伍影响力待提高

◆ 落实完善相关规定解决两多两少问题

法治日报全媒体记者　　周　斌

法治日报见习记者 张守坤

前不久，年近七旬的郭某因不服司法鉴定机构对其民事案件所涉鉴定作退案处理，以江苏省苏州市司法局投诉处理答复不合法为由提起行政诉讼。受司法局委派，苏州市司法局法制处副处长、公职律师赵诣出庭应诉，详细阐释了司法鉴定退案的规范依据和技术原因，不仅赢得法庭支持，还彻底消除了郭某的误解。败诉后，郭某并未上诉。

公开资料显示，截至2020年12月初，像赵诣这样的公职律师，全国已有5．6万余名。

中共中央印发的《法治中国建设规划（2020－2025年）》要求，发展公职律师队伍，充分发挥公职律师在重大行政决策中的作用。今年1月召开的全国司法厅（局）长会议提出，推动中央和国家机关以及县级以上地方党政机关普遍开展公职律师工作。

《法治日报》记者近日采访天津、浙江、江苏、四川等地司法行政机关及业内专家了解到，近年来，各地大力探索推进公职律师制度，公职律师数量及履职能力均有长足发展，有力促进了法治建设。同时，这项制度仍需深化完善，实现规模化、专业化，更好地服务全面依法治国。

依法行政“守门人”

律师给人的第一印象便是打官司。而作为公职律师，参与诉讼只是其一小部分职能。

2020年，江苏省常熟市将出台《关于加快推进全市社会组织高质量发展的实施意见》作为市政府四项重大行政决策之一。

常熟市民政局公职律师顾君才不仅全程参与了这项决策的实施过程，还在审查意见草案合法性时发现其存在与行政公开原则和行政许可法中相关规定不符的内容，果断提出修改意见并被采纳。该意见于2020年年底顺利出台。

“公职律师从事法律、法规、规章、规范性文件的起草以及合法性审查工作，从内容合法、程序正当等方面进行审核把关，有助于提高政府立法、行政决策和制度建设的质量。”顾君才深有感触地说。

辅助决策、规范立法、统一执法、调处争议……公职律师在苏州法治政府建设中发挥了越来越重要的作用，被苏州市司法局副局长徐亦文形象地比喻为依法行政的“守门人”。

对此，四川省自贡市司法局党委委员、政治部主任李显祺颇为认同。他告诉记者，自2010年自贡第一名公职律师申请通过，公职律师队伍在不断壮大的同时，履职范围也从参与处理行政复议、诉讼、仲裁以及法治宣传，扩展至为党政机关重大决策、重大行政行为提供法律意见，参与法律法规规章的起草和论证等，有力推动了法治自贡建设。

“公职律师发挥离得近、叫得应、专业熟、反应快、介入早等优势，全力服务党政机关依法决策、依法行政。”浙江省温州市司法局局长卢斌举例说，仅2020年，温州公职律师就参与政府合作项目洽谈、对外招商、政府采购，起草、审核重要文书或合同、协议等事务1259件，有效解决了温州世贸中心出让地块等一批“老大难”“硬骨头”案件，助推温州城市转型发展。

天津市司法局律师工作处副处长常鸿用一组翔实的数据向记者展现了公职律师的重要作用——仅2020年上半年，天津公职律师为党委、政府讨论决定重大事项提供法律建议1816件，参与法律法规规章起草、党内法规草案和规范性文件送审稿的起草、论证699件，起草、修改、审核法律文书或合同、协议1172件，参与信访接待、矛盾调处、涉法涉诉案件化解等3283件，参与行政处罚审核、行政复议、行政诉讼等10832件。

各地试点大力推进

公职律师重要作用的发挥，离不开近年来各地各部门对公职律师制度的大力推进。

早在2002年，司法部便出台开展公职律师试点工作的意见，温州等地便开始探索实践。

党的十八届四中全会决定，各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师。2016年6月，中办、国办印发《关于推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度的意见》。2018年12月，司法部出台《公职律师管理办法》。各地各部门认真贯彻执行，在全面依法治国的大背景下，公职律师队伍蓬勃发展。

截至2020年年底，温州全市共有公职律师432名，2020年新增128名，同比增长42．11%；自贡共有公职律师73名，涵盖市委办、市政府办、市委政法委、公安、税务、司法行政、市场监督等部门。

苏州从2018年1月开始推行公职律师制度，短短3年时间，已发展至493名。其中，全市52个党政机关中有29个已设立公职律师。

数量增长的同时，各地加强公职律师的培训和管理，在党政机关设立公职律师办公室乃至探索建立公职律师事务所，积极搭建公职律师履职平台，为其发挥重要作用创造条件。

天津将开展公职律师工作纳入依法治市绩效考核指标，定期组织针对公职律师业务的专门培训。同时，不断提升公职律师信息化管理水平，推行全国首例公职律师电子证书，实现网上申报、网上审核、全程在线、一趟办结，为公职律师提供执业便利。

卢斌介绍说，温州市司法局指导市律协成立公职公司律师工作委员会，同时，对公职律师常态化开展岗前培训和各类专题业务培训，提高公职律师的业务水平。

“苏州持续深化公职律师履职工作，结合法律顾问制度以及‘法企同行’‘法治体检四进四送’等活动，发挥公职律师深入了解本单位实际情况的优势，主动防范企业风险，第一时间解决法律难题。”徐亦文说。

而在中国政法大学教授王进喜看来，公职律师在保障政府依法行政、依法应对新冠肺炎疫情防控等依法治国各条战线上发挥了重要作用。

解决问题完善制度

虽然公职律师快速发展、作用持续释放，但受访者普遍认为，目前这项制度还有一些问题亟待解决，与各地法治建设的需求还不完全匹配。

“目前，温州政府部门的公职律师配备率达87%，尚未全覆盖，一些单位的公职律师不在法制部门工作，公职律师发展水平未能与经济社会发展和党政部门法律服务需求相适应。”卢斌认为，应进一步引导未配置公职律师的单位挖掘、引进符合条件人员积极申报，同时督促有关单位法制部门加强落实对公职律师的管理责任。

“实践中，公职律师参与所在单位法律事务工作仍停留在较浅层面，突出表现在‘两多两少’，即参与行政诉讼、复议、政府信息公开等具体法律事务多，为重大决策、重大事项提供的法律意见少；对履行岗位职责提出的要求多，对公职律师提出的法律意见主动采纳的少。”李显祺说，应落实完善相关规定解决这一问题。

徐亦文告诉记者，有必要进一步解放思想，大力推动公职律师的发展。应在公职律师与社会律师之间建立更多交流渠道和平台，以便互学互鉴、共同提高。

王进喜则认为，当前公职律师主要存在以下两个问题：在公职律师的双重管理体制中，司法行政机关和律师协会的管理需要进一步加强。不少公职律师所在单位没有正确认识到双重管理体制对于保障公职律师依法履职的保障作用。司法行政机关对公职律师的监督指导和律协在公职律师的行业自律方面，还没有形成完善的制度和有效机制；公职律师业务范围相对有限，整个队伍的影响力有待提高。目前各单位的公职律师并不多，只能代理本级政府或者本部门从事相关法律事务，难以发挥集体作用。

王进喜建议，司法行政机关应当尽快制定公职律师履职工作程序，律协应当尽快修改律师执业行为规范，内含公职律师行为规范。各公职律师所在单位可因地制宜，在有条件的地方对公职律师进行集中管理，实现一定程度的规模化和专业化，为服务全面依法治国作出更大贡献。