开启抢救模式 大理迎来史上最严洱海治理令

“苍山洱海风光第一镇”云南大理双廊镇，海景房在洱海海滨野蛮生长。（4月4日摄）中国青年报·中青在线记者 张文凌/摄

4月1日，驴友“辣猫咪”接到双廊一家客栈的退单通知，使她不得不改变清明小长假去洱海边拍小清新照片的行程计划。

3月31日，云南大理市政府发布通告，洱海流域水生态保护区核心区内的餐饮客栈服务业一律暂停营业。整治期限自4月1日起至大理市环湖截污工程投入使用为止。

今年年初，大理白族自治州开启了洱海抢救模式，打响洱海抢救“七大行动”攻坚战，内容包括流域“两违”整治、村镇“两污”整治、面源污染减量、节水治水生态修复、截污治污工程提速、流域执法监管。

这一次，大理迎来了史上最严厉的洱海治理令。

双廊镇客栈野蛮生长

位于洱海东北岸的双廊镇，因拥有“风、花、雪、月”的渔村美景，被誉为“苍洱风光第一镇”。

近年来，随着大理州对海东的开发建设，旅游热潮迅速来到双廊，并很快席卷了临海的白族渔村，每年前往双廊旅游的人数以超过30％的速度增长。

据公开数据显示：2009年，双廊镇接待游客60万人次，旅游总收入1200万元；2016年仅上半年，双廊镇就接待游客150多万人次，旅游总收入18.24亿元。

游客的增加使双廊的客栈数量迅速增加。据统计，双廊的客栈数量从2012年的100多家发展到2016年的380多家。

“双廊变得像个‘大工地’。”双廊镇玉几岛的村民李湾西（化名）说。

但是，即使充满了泥沙、灰尘和噪音，双廊海边客栈的海景房每日房价仍能达到五六百元甚至上千元，而与它们相邻但看不见洱海的客栈每日房价只有一二百元。

“双廊旅游井喷式的发展，得益于早年来这里经营客栈的商家，他们通过互联网，为双廊打出了知名度。”双廊镇镇政府一名工作人员说。

充满情调的沿海客栈成为洱海旅游新的文化地标。“比丽江清净，比大理多情”的双廊被标榜成一种生活方式，“有一种生活叫双廊”，“这里的日子，永远风轻云淡”。

然而，这种“风轻云淡”的后面，却隐藏着令人担忧的危机。

“双廊旅游业缺乏前期规划，井喷式的旅游发展超出了政府的预料，使得当地政府的管理介入较晚，变得被动。”李湾西说。

政府被动的一个重要表现，就是没有及时地控制当地村民和外来经营者建设客栈时的“违规建造和填海占地”。

“为了使客栈有较好的观海视线，新建的客栈一家比一家高，甚至超出政府的规定。”李湾西说，为了增加面积，不少客栈占用了公共道路。海边的客栈甚至填海打造“私家观景平台”，将观景平台延伸到洱海里。

对此，早在2013年和2014年的大理市两会上，就有人大代表提出要“妥善处理好双廊开发和保护”的问题。

他们在建议中指出：“到处拆房建设，4000年古渔村被弄得千疮百孔，白族民居所剩无几，双廊古镇面目全非”；“由于受地域的限制，双廊坝区土地面积极为有限，随着‘三路’重点工程建设，失地农民增加，人地矛盾突出，加之当地百姓无序出租房屋换取经济利益，违建抢占公共资源和生态资源，极大地增加了管控上的难度”。

金梭岛的旅游困境

旅游潮也席卷了位于洱海东北部的小岛金梭岛。

金梭岛形状如一把织梭，横卧在洱海之上，四面临海，风光绮丽。随着大理旅游的发展，金梭岛被列为洱海旅游景点之一，每天游客从海东镇的码头乘游轮和渔船来到金梭岛。

旅游改变了金梭岛上的渔民祖祖辈辈靠海吃海、打鱼为生的生活方式，他们开始加入出售旅游纪念品、开客栈饭店、做导游等旅游相关行业。两年前，金梭岛成立了渔民旅游产业专业合作社，给岛上一部分村民带来了收益。

然而，相比于沿海的渔村，金梭岛的旅游发展面临着更多的困难。

“饮水是最大的困难。”杨瑞（化名）说，洱海水不能直接饮用后，村民们喝的水是溶洞里经石灰岩过滤的水。

此外，从今年开始，洱海全年封海，渔民不能再打鱼。

“过去游客上岛，都爱吃我们的海鲜。”杨瑞回忆说，过去每年有4个月开海时间，一个月可以打捞上万斤鱼，游客都喜欢等着现捞现吃。但是这些年，洱海水质发生了变化，原来洱海里随处可见的螺蛳、贝类，现在已成了“文物”，岛上的渔民也从卖鱼人变成买鱼人。

“我们守着洱海却缺水喝少鱼吃，靠旅游吧又面临着排污问题。” 他说。

目前，金梭岛全岛都铺设了排污网，今年以来，每家每户开始修建化粪池。随着每天2000多名游客上岛，岛上的垃圾也大大增加，垃圾清运船取代了原有人工运输的小船，垃圾清运成本也越来越高。

虽然岛上的村民每人每年有一定的补偿金，但这些补偿只是杯水车薪。更多的村民还是靠出岛打工为生。他们中大多数在12公里以外的大理下关从事建筑行业，每天早上坐船出去，晚上再坐船回来。

此次整治范围也包括金梭岛、南诏风情岛、小普陀岛等。

几个月来，金梭岛上的客栈经营者一直处于焦虑之中。由于大理在洱海流域严禁未经批准使用农村宅基地或者农民住宅从事宾馆、客栈、餐饮等经营活动，那些租赁了岛上村民房屋准备建盖客栈的，只能等待。

杨瑞叹息道：“在我们岛上大量建客栈肯定是不合适的。”

旅游热潮暴露排污设施的陈旧

事实上，洱海东岸靠海发展旅游的渔村都面临着同样的环境保护问题。

井喷式的旅游发展，很快暴露出包括海东镇、双廊镇在内的沿海乡镇村落早期规划的不合理以及基础设施落后的缺陷。

“排污管道的设计是根据当地居住人口的密度来设计的，海东地区原先的排污管道，无法负荷大量生活污水用水，生活垃圾数量也超出了乡镇原有的清运能力。”当地一位工程人员说，随着客栈的密集建设和游客的增长，排污水量急剧增加，过去的排污管道过细、老化，污水常从地表渗出，有的直接流到洱海里。

尽管排污管网、电网、道路、消防等基础设施的建设、改善迫在眉睫，但由于资金等原因，许多基础设施的建设、改善工作进展缓慢。有的乡镇到2014年才开始铺设排污管道，有的村甚至至今还没有污水收集管网，只在每家村民房屋的污水排放口摆放一只塑料大桶，用于收集日常生活污水。

不仅如此，由于客栈审批程序复杂，很多村民和外来经营者证件还未审批下来就建好了房子，开始营业，他们没有自建污水处理设施，也未取得排污许可证。

一些客栈经营者承认，“在双廊从事餐饮客栈的，证件齐全的估计凤毛麟角”。

2016年12月9日至今年1月12日，双廊镇强制关停了97家经营户，其中客栈43家，餐厅51家，酒吧3家。

干部作风也是洱海综合整治的重点

“客栈饭店的管理涉及土地、规划、建筑、环保、卫生、乡镇等多个部门或单位，职责权限不明确，相互间推卸管理责任，导致对私搭乱建缺乏有效地执法管理。”大理市一位政协委员说。

值得关注的是，此次洱海综合整治中，干部作风问题也是整治重点。

“部分干部工作作风不严不实，使得洱海保护治理措施没有得到全面落实。”大理州纪委的相关负责人说。

据去年12月大理州人民检察院通报，大理省级旅游度假区管理委员会建设环保局原副局长杨瑞彪，在负责双廊污水管道5个项目建设中，不认真履行监管职责，致使建设的工程均存在不同程度的质量问题，给国家造成直接经济损失400余万元。且因为其工程存在严重质量问题，导致大量生活垃圾、废水直接排入洱海，给洱海造成重大污染。此外，杨瑞彪还利用职务之便，为相关工程承建企业谋取利益，多次收受他人贿赂，数额巨大。2016年8月8日，一审法院以玩忽职守罪、受贿罪判处杨瑞彪有期徒刑4年零6个月。

3月23日，大理市纪委通报，大理市双廊镇党委副书记、镇长施俊康，海东镇党委委员、副镇长李桥进在实施洱海保护治理开启抢救模式“七大行动”中涉嫌违纪，目前正接受组织审查。

这是大理启动全民保护洱海“七大行动”以来，第一批被通报的违纪官员。

2017年大理州人民政府工作报告显示，目前洱海保护治理网格化管理责任制落实不断强化，已问责干部73名。今年，大理将坚持领导干部自然资源离任审计和生态损害赔偿责任追究制度，全面落实“河长制”，落实环保工作责任，推动环保督察问题整改。

环湖造城、环湖布局应该终止了

目前，洱海环湖截污工程已经开始施工，环洱海东岸、北岸、西岸的污水管正在铺设中，挖色、双廊、上关、湾桥、喜洲、古城等地也将新建6座污水处理厂。目前到双廊的旅游车辆都不能开进镇，只能停在镇外的停车场。

事实上，早在2009年海东开发之时，云南大学生态学与环境学院院长、云南省政协常委段昌群，西南林业大学教授杨宇明，昆明理工大学环境科学与工程学院教授侯明明等专家就呼吁，“海东生态环境脆弱，应重新评价海东新区开发建设”，认为“目前对洱海的地质成因、水质水体、生态服务功能认识不足。要在处于环境敏感区和生态脆弱区的洱海周边建设中心城市，必须做战略规划环评，解决环境容量和生态承载力的问题”。

大理州环保局的相关负责人毫不讳言地指出，目前，“洱海保护治理虽然取得了一些成绩，但形势依然十分严峻”，“洱海流域生产经营现状已远远超过环境承载能力，清水入湖水量严重不足，洱海流域截污治污体系不完善”。

“农业、农村面源污染和城镇生活污染是洱海污染当前和将来面临的难题。”段昌群说，目前，要全面弄清已开展和正在开展的工程，在环湖截污、点源控制、内源清理、生态修复等方面产生的作用和效应。

“治理要从过去宏观、模糊化向数字化、精准化、可控化发展。”通过近10年持续承担国家重大科技水专项，以及对滇池等高原湖泊研究的工作积累，段昌群认识到，“洱海面临的治理困难也是云南高原湖泊治理的共同困难。”

段昌群说，环境问题在治理初期各部门都高度重视，投入大量社会资源，产生了明显的效果。但是当重要的环境治理取得一定效果之后，就开始搞经济建设，如此便“旧账未除、新账又添”，使得曾经出现过的环境问题又再次显现。虽然全社会都认为治理环境很重要，但治理过程中仅仅是守住底线，只要问题不爆发出来，就不会引起关注。当问题爆发时，却不从根源上机制上去寻找长久之策，而仅仅是救火式的治理。

“目前，环境问题治理已进入了新的阶段，不是一个单位一个行业的问题。”他说，过去容易解决的都解决了，而现在面临的是开发布局、发展方式带来的环境问题。

这类问题常常以两种方式出现，一种是“跨届”转移，即上一届政府没有出现的问题在这一届政府出现了；另一种“跨界”转移，一个是从过去的行政区域转移到另一个行政区域，一个是土壤大气中出现的问题转移到水环境中。

为此，段昌群建议“重新定位洱海水环境治理的目标”，借湖观景、离湖建设绿色城市、低水城市、低碳经济应成为未来洱海流域发展的定位。“跳出湖泊解决湖泊问题，降低城市、城镇及其产业发展对湖泊生态系统的污染负荷，环湖造城、环湖布局应该终止了。”他说。

值得关注的是，大理在启动洱海保护抢救模式“七大行动”的同时，已开始控制海东开发建设规模，海东规划面积从140平方公里调减到53.89平方公里，到2025年的人口规模从25万人调减到15万人。